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單靠《收回土地條例》並不能加快土地供應

博客

林筱魯:徵收產業

近日坊間又再捲起政府是否應積極使用《收回土地條例》這把尚方寶劍推動新界土地發展的議論。筆者恐怕大家又隨時墮進「只用」和「不用」的二元對立討論格局中,將《收回土地條例》此一手段,完全抽離實際環境地作各取所需的論述。 政府徵收土地有不少原因和途徑:市區重建、鋪橋築路、開發新市鎮等等,但都必須是為公共用途而收回。 《收回土地條例》中對公共用途的闡釋如下: 「收回作公共用途包括 — (a)收回衞生情況欠佳的物業,以確使經改善的住宅或建築物得以在其上建造,或確使該物業的衞生情況得以改善;及 (b)收回其上有任何建築物的任何土地,該建築物由於接近或連接任何其他建築物,以致嚴重干擾空氣流通,或在其他方面造成或導致該等其他建築物的狀況不適合人居住或危害或損害健康;及 (c)為與香港駐軍有關的任何用途而作出的收回;及 (d)為行政長官會同行政會議決定為公共用途的任何類別用途而作出的收回,不論該用途是否與以上的任何用途同類。」 其中(d)項似乎讓行政長官會同行政會議擁有任意決定甚麼是公共用途的權力。那我們再看看《城市規劃條例》中,針對實施「綜合發展區」的表述: 「規劃委員會可向行政長官會同行政會議建議收回對在草圖或核准圖或根據第4A條核准的總綱發展藍圖上所示地區的布局設計造成干擾的土地;而為避免該等妨礙而作出的土地收回,須當作為《收回土地條例》(第124章)所指的為公共用途而作出的收回。」(這條文從來未被引用施行) 單從文字看,若某發展商在其佔了大部分地權,但被劃為「綜合發展區」的土地中,因有一些並非由其擁有的地塊而妨礙了項目的實施,政府是否就能引用上述條文,強行徵收該「綜合發展區」中的零散私人土地,然後轉賣予該發展商以助其實施計劃? 再請大家想象以下情景: 大批政府官員、執達吏和警察,在新界某村的菜田旁,強迫一位老人家,即時遷離他已住了六十多年的小屋,因為政府早已收回他所擁有的土地以建設道路,但老人家一直拒絕離開。 然後某發展商宣布,決定就政府收回其在新界西北,坐擁廿多年的百多萬尺農地作房屋發展用途的高等法院裁決,向終審法院提出上訴,以保障公司的私有產權及維護股東的合法權益。 對於政府使用相關法例收回土地時,背景和利益有異的人士,因應不同場景,難免會產生不同的感觀和反應。 香港從來不缺強制徵收土地的依據,也一直有利用相關法例實施不同類型的公共建設。但假設在今天的公民社會中,政府可以隨意揮舞手中的尚方寶劍,縱是劍及履及,也必定被視為「濫殺無辜」、「公器用於私」! 單靠《收回土地條例》並不能加快土地供應,因為引用條例的前設是為公共用途;而不論是基本建設還是城市發展,都必須經過相關的規劃設計程序。歷史告訴我們,程序本身必然經歷各式各樣的阻撓,包括預設的反對機制及程序以外的法律挑戰。 只有政治協商才能能減少阻撓,但在今天的政治時勢而言,大家好像重視表態多於實踐。   [...]

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樓市速報:《收地條例》箭在弦上 發展商勢加快規畫

新一份施政報告將會於下週三(16日)公布,其中在房屋政策方面,有大行估計,社會對「明日大嶼」的高建造成本存有激烈爭議,料會擱置此計畫,反而農地轉換將會是施政報告的焦點。事實上,政府為增加土地供應已經扭盡六壬,近日更宣布動用《收回土地條例》收回私人土地以興建公共房屋,未來5年會收回約700公頃新界私人農地作「公共用途」。作為擁最多農地的恒基地產(00012)據悉會配合政府政策,新世界發展(00017)則已主動捐出農地。然而,為免具潛力的私人用地被強徵,有分析認為,發展商將提速提交規畫或換地。 近日本港的社會撕裂沒有緩減之餘,更有轉趨惡化之勢,皆因上週五(4日)特首林鄭月娥宣布,決定根據《緊急情況規例條例》訂立《禁止蒙面規例》,把示威浪潮再升溫。觀乎新一份《施政報告》即將會在下週三(16日)發表,其中預料房屋及土地政策將是重中之重,據瑞銀發表研究報告,預期政府將會擱置「明日大嶼」計畫,因為社會對於計畫的高建造成本存在激烈爭議,取而代之的是,未來的土地供應將會更依賴於農地及棕地轉換,並預期政府會鼓勵發展商參與土地共享先導計畫。 瑞銀報告指出,發展商持有大約1,000公頃農地,佔政府估算截至2046年短缺1,200公頃土地的83%。政府計畫發展的3個新發展區相當於984公頃,當中有大約700公頃農地將會被轉換,以應付未來5年的公共發展需要。該行又估計,新增住宅供應量或會超過17.7萬個,相當於香港政府4年的房屋供應目標。然而,首批住宅供應似乎不能在2024之前出現,故對短期房屋供應的影響有限。 事實上,為增加土地供應,政府表示未來5年會應用《收回土地條例》將收回約700公頃新界私人農地作「公共用途」,興建公營房屋及基建設施,預期較集中於新界東北(古洞北、粉嶺北)、洪水橋,以及元朗南新發展區的範圍一帶,而4大私人發展商現所持的新界農地超過1,000公頃,大部分也鄰近4個新發展區的週邊,相信不少將受到影響。 古洞北粉嶺北先行 如近日地政總署就古洞北及粉嶺北新發展區第一階段發展,張貼公布將收回784幅私人土地,涉及面積約68公頃私人用地(即約731.9萬平方呎),以及8,103平方呎的墳墓土地,當中約100萬平方呎農地便是由恒地或同系等持有,意味將被政府收回發展。恒地表示,當中所涉及的100萬方呎農地,集團仍未有規畫發展,當中較多分布在粉嶺北新發展區內,並指會樂意配合政府的做法。假設政府以最新的收地甲區特惠補償金約1,389.6元計算,預計該批用地被收回後,恒地可獲得約13.89億元。 至於在古洞北及粉嶺北發展商第一階段範圍內,恒地去年已先後完成兩宗換地補地價申請,可建樓面共約94萬平方呎,補地價金額共約37.6億元。若以今次遭收回的100萬平方呎農地計,將佔恒地整體所持農地僅近2.2%。 除恒地外,其實新世界執行副主席鄭志剛宣布,將會捐出300萬平方呎農地發展社會房屋,當中100萬平方呎予社企「要有光」發展。若以地政總署今年4月起每呎農地補償1,124元計算,等於新世界捐出約33.7億元。鄭志剛示,首階段會先捐出位於天水圍站旁邊的3幅農地興建「光村」,涉及面積28,000平方呎,冀2022年可以落成。3幅農地至少會租至2047年,因此,估計整個計畫有1萬人可受惠。 綜合發展商最新年報資料顯示,四大發展商中,擁最多農地的恒地持有約4,490萬平方呎農地,佔逾四成,當中於古洞北和粉嶺北及洪水橋新發展區,分別持有近630萬及647萬平方呎土地。而其餘3家發展商在新界東北新發展區亦持有若干農地,未來亦有機會被收回。資料顯示,新鴻基地產(00016)現坐擁約3,100萬平方呎農地,新世界及長實(01113)則分別持有約1,700萬及約1,385萬平方呎農地。其中,新世界將捐出約300萬平方呎用地興建社會房屋,便佔其整體持有量約兩成。 建公屋比例較低 觀乎過去當政府動用《收回土地條例》收回地產商手上的農地,地產商必然會竭力反對,提出司法覆核,並要求很高的賠償額,打官司打很多年,所以政府遲遲沒有動用這條法例收地。據發展局表示,由1997年7月1日至2017年底,政府曾154次引用《收回土地條例》,惟屬於收回私人在新界的農地作為興建公屋的個案就只有13次。而由2018年至今,據地政總署紀錄,期內亦曾有10次收地,當中8宗是屬於市建局重建計畫,2宗則屬基建工程。 由此可見,過去只有不足一成個案是與收回新界農地建屋有關,證明政府引用條例收地的態度算是審慎。即使《收回土地條例》賦予政府有收地權力,但仍然須按法例規定向地主作出補償。按照《收回土地條例》第6條說明,在土地歸還政府的日期起計28天內,當局須致函前業主,就收回該土地而作出補償要約。 目前,地政總署有就收地補償訂定特惠補償率,並在每年4月及10月兩次按照市場情況更新。以最新10月份的金額計算,屬於新市鎮發展或者全港性主要工作影響的新界地,俗稱甲區土地,農地每呎基本補償率為1,389.6元,而甲區屋地基本補償率則為2,757元。按照條例規定,地主若不同意政府的補償金額,可在土地收歸政府後的1年內到土地審裁處作出上訴。同時,亦有發展商會透過司法覆核,挑戰政府作出的賠償金額,如建生國際(00224)去年亦曾就一幅被政府收回用作興建安老院舍的古洞地皮的收地賠償作出司法覆核。 話說回來,畢竟目前發展商手持大量新界農地,一旦政府切實加快引例收地,發展商為免具潛力,又或是已展開規畫中的私人用地被強行收回,相信會加快提交規畫或換地申請。泓亮諮詢及評估有限公司董事總經理張翹楚認為,預計短期內發展商就改畫或換地、補地價申請將會增加,特別是有初步基建設施及大型基建規畫落成的地區農地,以往礙於偏遠和未有配套支緩,現時趁機闖關的條件更高。 新地長實加快發展 [...]

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樓市速報:引例收地加填海 解決香港土地荒

最近民建聯向特區政府提出一系列建議,包括促請政府積極引用《收回土地條例》收地用以興建公屋,填補目前極大缺口,重建輪候冊市民「3年上樓」的希望,不少學者認為此舉確可緩解目前供應短缺的狀況。資料顯示,4大發展商持有農地面積合共約1億平方呎,只要政府能成功引例收地,可有效在短、中期內大量增加公營房屋供應。然而,有市場人士亦指要順利推動此政策並非易事,簡化目前的程序最為重要。與此同時,明日大嶼填海計畫亦不可忘,畢竟香港未來仍然需要有新增土地,多管齊下方能有效解決房屋短缺的問題。 由《逃犯條例》修例所引發的政治衝突一發不可收拾,且有愈演愈烈之勢,同時一直積壓甚深的社會民怨亦瞬間爆發,反映出香港深層次矛盾嚴峻,特別是房屋及土地問題,民建聯因此向政府提出多項建議,以盡快解決民生問題,其中在房屋政策方面,該黨建議政府應更積極引用《收回土地條例》,徵收棕地、私人農地興建公營房屋,收回預留迪士尼樂園第二期發展的土地作興建公屋之用、興建過渡性房屋、推行租金津貼,以及租務管制。 有消息指出,民建聯上月就施政報告與林鄭月娥會面時,提出引用《收回土地條例》收回農地興建公營房屋,讓基層盡快「上樓」的建議,有與會者表示,林鄭對建議持開放態度,「不置可否,也不再抗拒」。觀乎去年在立法會上,政府對引用該條例收地建公營房屋有所保留,政府當時解釋該條例不能隨意使用,因基本法第6條和105條保障私有產權,土地擁用人可就此提出司法覆核告政府,官司動輒經年。 民建聯主席李慧表示,明白政府及社會擔心貿然引用《收回土地條例》,或會招徠司法覆核,最後「因快得慢」,但她強調任何政策都有阻力,「唔能夠因為驚(被司法覆核)而唔做。」她又指過往案例政府均勝訴。翻查資料,政府引用《收回土地條例》收地興建公屋,自回歸以來便有13次。 短線缺口難補 民建聯立法會議員劉國勳亦認同過往對此條例「用得太少」,他解釋按政府現時掌握的土地,未來10年只能興建約24.8萬個公屋單位,與《長遠房屋策略》訂出的目標31.5萬個,相差高達6.7萬個單位,他形容是極大缺口。他估計,政府要在未來3年覓多75公頃土地,才能補足相關缺口,故建議政府要更「大刀闊斧」、更「積極」引用《收回土地條例》。 房委會資助房屋小組主席黃遠輝亦認為,此舉對紓緩房屋供應短缺有很大的幫助,只要政府能成功推動條例,便可為發展400至500公頃新界農地「打開大門」,就算面對司法覆核挑戰,仍然值得推進。他指出,大發展商持有的1,000公頃新界農地,即使引用《條例》收地或惹來法律挑戰,要面對不確定因素,惟回顧過往政府引用該條款的案例,涉及的法律風險其實不大,加上如今收地是用作興建公營房屋,符合公眾利益。 而且,收地後規畫新發展區滿足公眾利益,一直以來都是行之有效,如發展元朗橫洲基本上便是依靠收地,才能興建1.7萬伙的大型公屋屋苑,「就算有法律挑戰,其實就住公眾用途法律挑戰,相對而言風險比較細,過往有案例,法律文字上非常清楚,講到明係公眾利益,無大問題。」 對此,新鴻基地產(00016)主席兼董事總經理郭炳聯表示,明白香港房屋供應嚴重短缺,願意積極配合特區政府增加房屋供應的措施,並會盡最大努力加快興建住宅項目。他支持及歡迎特區政府引用《收回土地條例》,收回農地以加快興建公營房屋;積極配合特區政府提出的「土地共享先導計畫」。但他又指,政府若選擇動用《收回土地條例》收地建公屋,「我都冇計」。公司目前已有2幅屯門土地被收回,惟不能接受政府數年後再拿有關土地到私人市場出售。 政策阻慢發展 新地副董事總經理黃植榮稱,不論是公私合營或土地共享計畫,都希望政府有實則措施。集團正努力將農地申請規畫及進行估價,並加大樓宇密度,在過去3年已轉換900萬方呎農地,可提供約1.5萬伙單位。然而,農地規畫需8年才於城規會通過,取得土地條款需12年,即由申請至獲批補地價最少20年,希望政府拆牆鬆綁。 據美銀美林的研究報告,目前本港4大發展商之中,恒基地產(00012)持有最多農地,長實集團(01113)則最少。資料顯示,4大發展商持有農地面積合共約1億方呎,當中以恒地佔地最多,持有農地約4,500萬方呎,佔比達四成半;另新地持有農地面積約3,000萬方呎,佔比亦有約三成,而新世界發展(00017)則持約1,600萬方呎,長實則位居第4位,持有農地約900萬方呎,遠低於恒基及新地持有的農地數量。 事實上,發展商近年亦積極就旗下農地進行補地價,令「生地變熟地」,其中新地西貢西沙路十四鄉大型發展項目,就於2017年完成補價,涉資約158億多元,屬本港歷來最大額的農地補價個案,原擬興建約4,900多伙,新地去年又向城規會申請,放寬該用地的發展密度,並將單位數目大幅增加至約9,500伙,令手持可建的單位數目大增,反映農地發展的潛在價值甚大。 而一向積極收購新界農地的恒地,農地分布廣泛,亦有多個項目於近年獲批住宅發展,包括粉嶺古洞北及粉嶺馬屎埔項目等。資料顯示,該集團持有的馬屎埔農地位於馬適路綠悠軒北面,佔地約17.4萬方呎,於去年年初與政府完成補地價,金額逾25億元,以總樓面面積約60.9萬方呎,呎價約4,151元,更創下北區補地價呎價新高。 中資積極收地 [...]

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樓市速報:傳政府擬引用《收回土地條例》大建公屋

民建聯週三(11日)召開記者會,提議政府應引用《收回土地條例》,大量收地建公屋,以解決公共房屋短缺問題。坊間同時傳出,去年曾拒絕引用此例的特首林鄭月娥,亦已改變態度;加上地產建設商會執委會主席梁志堅亦對此表明歡迎,相信空穴來風,未必無因。 近3個月來因反對修訂《逃犯條例》引發的社會運動,已對本港經濟帶來沉重打擊,港府由「暫緩」修例至最近改口稱「撤回」修例,都未見能紓解民憤,而政府亦一直表明關注本港嚴重的住屋問題,近日遂有消息指一度堅決反對引用《收回土地條例》向地主收地的特首林鄭月娥,已決定改變態度,將引用此例大量收地。 同時間,建制政黨民建聯週三在多份報章刊登頭版全版廣告,內容是「民建聯強烈要求政府引用《收回土地條例》大量興建公營房屋爭取3年上樓」,以及「收地建屋刻不容緩」。回看最近一次有議員提出以此例收地建屋,始於2018年5月,當時民主黨兩位議員涂謹申及尹兆堅都建議政府應引例收地,但遭林鄭月娥以擔心引起司法挑戰而拒絕。 事隔年多,坊間突然傳出林鄭轉風向的消息,同時配合民建聯的高調支持引例收地,再加上地建會梁志堅同於週三表態形容建議是一個「Good Move」,相信這消息最終變成事實的的機會率相當高。 根據《收回土地條例》(第124章)列明,該條例賦予政府權力徵用私人土地作「公共用途」。倘政府擬收地作該條例第2條所界定的「公共用途」,會等待律政 司司長確定其認為有關土地的建議用途確屬公共用途後,才向行政長官會同行政會議建議收地。 另收地計畫通常是由地政總署應其他政府部門要求而提出的,以施行工務計畫項 目;或應半政府機構要求而提出,以進行發展計畫,例如根據經核准分區計畫大綱圖或總綱發展藍圖興建公共房屋。政府事前會就所有涉及收地及清拆的計畫, 諮詢有關區議會,(某些區議會的成員包括該區的鄉事委員會主席)。行政會議在作出決定前,會全面考慮公開諮詢所得意見及書面反對。 [...]