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林筱魯:開放與下放


撰文:林筱魯(資深規劃師,古物諮詢委員會主席)

香港雖然只是一個城市,我們的經濟體量和人口數目都遠超不少國家。不論是歷史還是城市體積的原因,我們的公共行政系統卻極度「中央集權」,有利於貫徹執行各種指令,推動高效率的城市建設和管理。

但是從戰後至今,人口翻了三倍多,生產總值由沒有正式統計變成兩萬五千億港元時,香港特區政府這個「中央處理器」已出現嚴重老化的跡象,難以一如既往行之有效地處理今天這個數碼社會,如此體量的種種社會經濟事務,更別說提高效率和效能。

近年政府在城市發展中遭遇的種種問題,正正反映既有制度的囿限。特區政府既擁有「所有」土地,亦全權監管土地的使用,理論上當可主導一切。然而可供使用的土地既是有限的資源,自然是社會各方力量的爭奪焦點,城市規劃與土地資源分配系統自然而然成為眾矢之的。政府與民間,包括商界,在推動自身的議題時都處處碰壁;不同的利益板塊各自借助公民社會的輿論空間搶奪話語權,可惜能夠協力互容而產生成果的案例,遠少於相互阻撓以致各無得著的情景,就算是在宏觀層面大家都支持的公營房屋項目,也是波折重重。

政府監管監管作複雜

其中一個主要原因是特區政府本質上是台碩大無朋的複合監管機器,不單控制著體制外的活動,也同時制衡著內部的運轉。因為碩大兼運作複雜,別說一般市民,就算是各有所長的專業人士也難窺其全豹,更遑論掌握其運作特性;因不明白而產生懷疑,因懷疑而產生抗拒是自然不過的事。中央系統的另一特性則是強調劃一而不容差異化處理,利用酌情權在現有政治環境輕則被質疑不公平不公正,重則引發利益輸送和官商勾結等指控,聰明的公務員當然不會輕易冒險。

任何事情要通過這樣龐大的系統,通過一群被客觀環境模塑得戰戰兢兢的公務員的審核,必然耗時費力。除非完全移除這個系統當中的內部制衡機制,否則它必然長期處於強於管控而弱於推行的狀態。但政治和行政權力上的制衡是民主社會不可或缺的裝備,市民大眾也清楚如何利用相關配件,例如法定的反對和上訴機制,以至司法覆核等手段來保障自身權益或用以打擊不喜歡的建議。此外,市民既要政府維持公平制度,也同時能按情況彈性處理問題;這對系統的執行者而言,就算不是矛盾,也委實太容易踏進理解差異的陷阱。

優化政府這台機器是必須的,減省架牀疊屋式的監管不單有利一般施政,亦有助民間推動和落實不同的課題,但假設香港可以回到上世紀八十年代以前那套一言堂的殖民地制度卻絕不可能。反之,正確的方向是為「中央處理器」減壓,以舒緩瓶頸堵塞的狀況。

開放資料數據提升市民信任

以規劃與土地管理系統為例,開放基本的資料及數據系統算是走對了第一步。事實上不少資料都是公開的,但散落在不同部門的數據不止令市民因難以掌握而產生疑慮,亦引致協調政府內部決策的困難。在宣揚大數據的時代,開放資料庫,主動協助市民了解現實狀況和趨勢,有助強化市民對施政系統的信任,從而減少因誤解而產生的挑戰。

有序下放一些審批權力予民選機構,除了有助減輕中央處理管道的壓力,也容許因時因地的差異化處理,讓掌握地區具體需要和擁有某程度政治授權的機構發揮協調和決策力量。特區政府也嘗試在這層面走出了一步,向全港十八區區議會,各撥款1億元進行社區重點項目,並讓區議會自主決定工程項目,而政府只作監察。縱使社會對各區議會的決定譭譽不一,但這是公民社會的正常情況,我們不應因噎廢食,更好應將其伸延至某些地區閒置土地的利用審批決策,在進一步疏浚中央管道淤塞問題之餘,還望能收培育公民通過議會平台互動,逐步建立處理地區內部議題和自我問責文化的效用。

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