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成熟PPP經驗 助港商闖一帶一路


英國是最早採用PPP模式發展基建的國家,圖為倫敦市。

(原文載於2016年3月第346期《資本雜誌》第120頁)

自國家發表「一帶一路」規劃以來,港商一直探索如何能具備把握當中的商機。香港城市大學商學院院長嚴厚民教授認為,「一帶一路」涉及龐大的基礎建設,政府和社會資本合作模式(Public Private Partnership, PPP)將會扮演重要角色,而香港在PPP成熟的發展經驗,將有助港商在「一帶一路」規劃中分一杯羹。

撰文 王馬 | 攝影 張展銳

 

城市大學、北京清華大學與聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)年初於日內瓦簽訂協議,共同推動中國「一帶一路」計劃中的「政府和社會資本合作」。

根據與UNECE簽訂的協議,城大及清華大學將合作成立一個公共運輸物流PPP卓越國際專家中心,負責為政府和社會資本合作訂立運輸物流的最佳國際方式,並為大中華地區及其他地方提供PPP培訓。

對於「政府和社會資本合作模式」,不少人會顧名思義,以為這不外乎政府出點錢、私營企業出點錢,一起合作發展項目。嚴厚民教授指出,其實PPP並不是那麼簡單,裡面有不同的商業模式,比較常見的有「建造—營運—移交」(Build-Operate-Transfer, BOT)、「建造—移交 —營運」(Build-Transfer-Operate, BTO)、 「鐵路+物業」(Railway+Property, R+P)等。

PPP模式源於英國

最早提出PPP概念的是英國,該國亦是目前在PPP發展最為成熟的國家。其後美國、法國、德國、澳洲等發達國家陸續引入PPP模式,而歐盟、聯合國、經濟合作與發展組織以及世界銀行等國際組織,也將PPP的理念和經驗在全球範圍內推廣,至此,包括中國、印度、巴西、墨西哥在內的很多發展中國家紛紛開始學習和嘗試公私合作制。但是,各個國家和組織機構對公私合作制的理論認識和實踐進展還是存在著一定的差異。

香港得益於英治時期遺留下來的制度,在PPP方面的發展亦處於世界前列位置。嚴教授提到,以港鐵及多條隧道為代表的香港PPP發展模式,絕對可以套用到「一帶一路」的發展。

港鐵公司的前身為香港地下鐵路有限公司,於1975年成立。截至上月底,港鐵的市值約為2,138億港元,其中政府佔股76.7%。2007年至2013年,政府共計補貼地鐵運營公司各類財政資金221億元,主要用於彌補線路基本運營虧損、設備設施更新改造支出。港鐵2014年純利156.06億港元。

 

港鐵成功案例

目前,港鐵公司運營香港9條市區鐵路線及一條機場快線,並在新界西北提供輕軌服務,總長約221公里,工作日日均運量超過546萬人次,佔香港公共交通總運量的48.1%。此外,港鐵公司還在香港之外的6個城市運營鐵路,全球超過兩萬名員工。

從全球的經驗看來,鐵路交通其實是不賺錢的,港鐵過去三十六年之所以盈利,靠的是R+P(鐵路交通+物業),它的盈利一多半來自於地鐵上蓋的物業開發、租賃和管理。

港鐵操作的模式是,政府決定以商業原則經營鐵路,以鐵路上蓋及周圍的土地發展來提供所需資金。在建一條新線的時候,政府先做規劃,然後做可行性研究,找出資金缺口如何,比方說要建一條地鐵需要500億元,將來收入跟支出是如何,最後算下來可能資金缺口是200億元,那麼就來填補這個資金缺口。然後港鐵公司開始參與,找出一些地塊,這些地塊政府給港鐵開發,政府會測算其將來能夠得到的利潤,並且這個利潤要能夠填補地鐵建設的資金缺口。目前,港鐵的軌道網絡有87個車站,其中大概有一半的站點有物業開發。

編寫最佳國際方式

根據與UNECE簽訂的協議,城大將負責為政府和社會資本合作訂立運輸物流的最佳國際方式(Best Practice)。嚴教授介紹說:「比如說要建一條路,從合同談判、招標、採購、管理、運行、服務,以至最佳的工程時間表,我們都會定下全球行業標準,應用到同樣型的交通物流項目。也因為中國近年在基礎建設方面的能力提升不少,在全球不同的地方都拿到合同,有行業標準以後,就方便在全球地方發展,參與建設。」

他又表明,在編寫交通物流最佳標準方面,會參考港鐵在內的香港PPP案例。「這方面,香港有幾個重要之處。首先,香港本來在物流、港口產業就很強。第二,在『一帶一路』中的海上絲綢之路,途經的地方如緬甸、巴基斯坦、印度、伊朗,香港在這些地方過去都有很好的聯繫,其中不少都是以前的英國殖民地,在語言和文化方面會有一些優勢。還有,香港一直是中西文化交匯處,對於東方的思想和西方的文明有比較深刻的體會。」

嚴教授表示,聯合國歐洲經濟委員會對於「一帶一路」十分重視,認為是一個很重要的發展機會。「他們今年3月底、4月初會在日內瓦舉辦論壇,其中亦邀請了我們前往講解『一帶一路』的商機,我們正在研究如何把握這個機會,向世界推介香港具價值的PPP模式。」

與聯合國清華組PPP中心

談到與聯合國及清華大學的合作,嚴教授指這是一個非常好的PPP組合。「清華公共管理學院精於公共部門與基建規劃的研究,我們城大商學院擁有商業及運輸物流的專門知識,加上聯合國,將互補優勢,協助中心運作。」

成立PPP專家中心的構想,源於UNECE經濟合作貿易部合作與夥伴組主管Geoffrey Hamilton與城大校長郭位教授於2015年7月的一次會面。UNECE與中國國家發展和改革委員會(發改委)於2015年8月簽訂的合作備忘錄,清楚說明了城大在公共運輸物流PPP卓越國際專家中心的職能。

UNECE執行秘書Christian Friis Bach指出:「在運輸界訂立『政府和社會資本合作』的國際標準和最佳做法,有助古代絲綢之路沿線國家以至全球為極待發展的基建籌集資金。聯合國歐洲經濟委員會期待與中國合作,制訂PPP標準和促進運輸和貿易的程序,支援『一帶一路』計劃。」

嚴厚民教授表示,中心首項工作是在深圳舉辦深度培訓課程,講授UNECE的PPP最佳做法與標準。課程將有助中國政府人員籌備可獲銀行融資的計劃,以及訂立可行的PPP計劃審議制度。新成立的中心亦將在青島舉辦PPP試行課程。

官員成課程首批學生

他又透露,課程的培訓對象主要是政府官員和私人企業的管理層,也歡迎香港的企管人員報讀。「我們跟國家發改委的共識是,城市官員、政府主管公營機構的官員,將是首先要接受培訓,學懂PPP裡面不同的方案。現在中國的PPP做得比較簡單,其實要跟企業談合作,不同的方案對大家來說有不同的風險,代表政府跟私營機構談判時,必須要知道人家在想甚麼,才可以在保障公共利益之下促成合作。所以政府官員要接受培訓,提高對PPP的了解和熟練程度。」

另外,私營企業的管理層也要掌握PPP的知識,一方面從教學中明白自己和政府手裡拿的是甚麼牌子,另一方面亦能藉此與官員接觸,了解他們的想法。嚴教授又提到,已經跟一些本港的基金會溝通,他們對支持中心的運作很感興趣。

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