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【施政報告】「明日大嶼」 快做 大做


東大嶼山填海將為香港帶來一千七百公頃的土地。

行政長官林鄭月娥的第二份施政報告,一如所料繼續主打樓市,而之前市場已談論得沸沸騰騰的東大嶼山填海計畫,亦正式公布修改後細節。政府為了大刀闊斧解決樓市問題,決定將東大嶼計畫升級,並命名為「明日大嶼」,項目最快於三二年入伙,可安置一百一十萬人,將能大大紓緩香港的房屋難題。

政府計畫於明年中向立法會申請撥款,研究在交椅洲和喜靈洲附近分兩階段填海,建造合共約一千七百公頃的四個或以上的人工島,而透過填海所得的土地儲備,可用作興建二十六萬至四十萬個住宅單位,可以供七十萬至一百一十萬人口居住。「明日大嶼」大部分將為公營房屋,佔比高達七成。政府在第一階段會先爭取在交椅洲填海共一千公頃,預計提供至少十五個萬單位,首期預計於二○二五年在交椅洲東面填海三百公頃,因該位置與港島北距離較近,預計該地的單位可於三二年入伙;第二期將於三四年動工,於喜靈洲填海七百公頃。

其實東大嶼的計畫,前特首梁振英早於二○一四年施政報告便首次提出,兩年後政府發表《香港2030+》規畫,進一步建議在交椅洲附近水域和喜靈洲避風塘進行大規模填海約七百公頃,開拓東大嶼商業核心區,加上善用梅窩未被充分利用的土地,估計可提供一千公頃用地,容納四十萬至七十萬人口,以及創造二十萬的就業機會。施政報告發表之前,市場傳出林鄭有意將填海面積增加五成至一倍,而結果是更為進取,較原有的規畫多出一點四倍。

土木工程拓展署在過去一年進行研究,經檢視後,認為可在本港中部水域交椅洲及喜靈洲附近填海約一千七百公頃,較上屆政府提出的多。政府消息人士透露,政府現時就是否一定會增加七百公頃的填海用地尚未有定案,會先交由相關部門作進一步研究,包括在技術上是否可行。

「一加三」構思模式

市場人士指,填海一千七百公頃已是上限,再加的話可能會影響該帶水流生態。消息指,「明日大嶼」計畫是以「一加三」模式構思,一是指研究填海一千七百公頃的四個或以上個人工島,三則是透過重整規畫,釋放龍鼓灘、小蠔灣及欣澳共二百多公頃土地的發展潛力。不過,消息指填海千七公頃並非「硬指標」,仍需待進一步研究,例如人工島須距離海岸線最少三百米。

此外,亦會一併展開長洲南的填海研究。至於港鐵小蠔灣車廠上蓋建屋,提供不少於一萬四千個個單位,同樣列入「明日大嶼」計畫中。不過,較原先計畫多出來的七百公頃用地可被用作為土地儲備,但用地是否會用於興建房屋還是其他用途,現階段則未有詳情。

林鄭決定將東大嶼項目的規模擴大。

為了貫穿東大嶼與外界的交通,政府會研究多項針對人工島的策略交通基建,當中包括水面和隧道交通,包括興建一條鐵路及道路,連接港島北、中部水域人工島、欣澳、屯門。林鄭強調「明日大嶼」願景計畫,將以運輸基建先行,政府研究興建一條新的主要運輸走廊,以道路和鐵路連接屯門沿海地帶、北大嶼山、中部水域人工島和港島北傳統商業區。

林鄭指出,發展機場城市及第三個核心商業區會邀請機管局就香港口岸人工島提交發展方案,中部水域人工島將會是繼中區和九龍東後,香港第三個核心商業區,估計中部水域人工島可提供約三十四萬個就業職位。林鄭同時承諾,會秉承大嶼山「北發展、南保育」原則,並成立十億元的「大嶼山保育基金」。

食正「大灣區」概念

萊坊執行董事及估價及諮詢部主管林浩文表示,東大嶼發展有一定地理優勢,又有「大灣區」概念,但屬於長遠計畫,可能需時十至二十年,不是一屆政府可以辦到的事,故此政策持續性變得十分重要,希望政府有時間表。他認為,相比發展棕地,填海及人工島的選項較為可取及可行,在維港以外的非天然海岸線填海及在中部水域興建人工島,相關土地供應可減少賠償問題,而相關持分者亦相對較少,反觀棕地有土地持有,又涉及賠償問題,面對較大的挑戰。

保育問題將成為東大嶼的最大挑戰,世界自然基金會香港分會副總監(海洋保育)李美華批評方案為「有大食大」,質疑政府無就額外增加的填海面積作解釋。他認為,增加填海面積將令海面面積更擠逼,進一步加重海上交通負擔,而發展方案毗鄰為江豚出沒位置,會增加江豚被撞的風險,影響其生活環境,所以促請政府交代填海用途,並聘請具專業資格的獨立機構,如大學學者等,進行三至五年的生態評估。如此一來,計畫上馬的時間表,就有機會推遲。

其實東大嶼項目加碼,市民最關心的當然是錢的問題,填海工程涉資巨大,香港政府是否「畀得起」?將是討論的重點。之前發展局局長黃偉綸已指出,填海成本約為每平方呎一千五百元,按此推算,「明日大嶼」要填一千七百公頃的話,埋單要二千五百五十億元。不過,開支當然不止填海這一筆,由於政府要為東大嶼興建一系列的基建設施,市場人士估計,整個項目造價,無四、五千億港元都不能埋單。

規模愈大成本愈低

東大嶼山計畫在施政報告未出爐之前已成為全城熱話,早前影星劉德華為團結香港基金影片擔任旁白,支持東大嶼都會大規模人工島方案,更引發激烈討論。不少民間團體堅決反對香港再填海,但面對龐大的土地需求,填海已成為不能否定的選擇之一。

政府能出售的官地買少見少。

香港早年透過填海取得大量土地,但現時卻視填海為洪水猛獸,最大的憂慮是投資龐大,若東大嶼項目的面積增加一倍,擔心建造成本亦會按比例上升。不過,市場人士解釋,其實項目是起得愈大愈好,會更合符成本效益,因為填海最貴的成本是用作固定範圍的海堤,海堤內的堆填工程成本相對不高,只要將外圍略為擴大,整個填海的面積就能增加一倍,但海堤的長度不會增加一倍,建造成本升幅有限,從經濟角度來看反而是更具成本效益。

東大嶼的發展時間估計需要二十至三十年,粗略估計造價達五千億元,但相比以其他方面收地,成本其實不算太高。土地供應專責小組之前展開公眾諮詢,提出十八個土地供應選項,其中農地、棕地的發展最受關注,市場人士估計,收回棕地農地,每平方呎亦接近一千三百元,且未計農作物賠償等,所以填海與收地,成本相差不遠。

截至今年四月一日,收回農地的特惠補償標準為每呎三百一十二至一千二百四十八元,視乎地點而定。政府更要為農作物和其他損失多付百分之二十五的補貼,補償達到每呎三百九十至一千五百六十元。若為收回土地以作新市鎮發展用途,補償金額會再加,達每呎一千二百四十八至一千五百六十元,絕不平過填海。

發展潛力效率更佳

相比之下,填海可獲得的土地更為容易發展,整幅土地規模大,不是零零碎碎。香港現存棕地大概約一千二百頃,會較東大嶼面積更大,但部分棕地分布零散,即就算整合發展,亦要面對很高的規劃難度,造成土地浪費,效益下降,所以收棕地的話,估計可建的單位亦只有十八至三十六萬左右。

要建一個全新的東大嶼山,交通配套亦將是問題之一。根據近年本港大型基建費用,再按通脹調整,估算工程所涉交通基建造價超過四千億元。不過,香港最大的優勢是錢多,一定不會因而東大嶼計畫而變窮,而政府庫房水浸,才是長期以來想解決的問題。

政府上月底公布本財政年度首五個月的數字,雖然錄得六百六十億元赤字,但主要是因為薪俸稅、利得稅等主要收入大多在財政年度後期入帳;而截至八月底,香港的財政儲備便高達一萬零三百六十九億元,足以應付政府逾二十八個月的開支。相比世界各地政府,現時不少國家都要透過舉債去發展,但香港的庫房就長期水浸,財政儲備由一九九七年回歸時的四千多億元,倍增至萬億元。

香港政府經常計錯數,每年的盈餘通常都比估計高出一大截,一七至一八財年度,政府收入的修訂預算為六千一百二十四億元,較原預算高出逾兩成,差額主因乃地價和印花稅收入遠較預期多。上一年度的地價收入較原來預算高出六百億元,達一千六百三十億元,增幅超過六成。由於去年物業和股票市場交投熾熱,亦令印花稅收入比預期多出近四百億元,達九百二十七億元,增幅高達百分之七十五。

赤蠟角機場亦曾被批評開支過大。

龐大儲備不愁資金

早前畢馬威便指,港府的財政儲備不只是「水浸」,而是「小型海嘯」,在龐大財政儲備下,應作出投資社會,推動經濟發展的政策,政府根本不用再「量入為出」,但現時可從「量出為入」角度考慮。

除了財政儲豐厚,香港尚有令人羡慕的外匯儲備。香港的外匯儲備排名高據全球第五,金管局數據顯示,截至九月底,香港官方外匯儲備資產為四千二百六十四億美元,較八月底增加十六億美元。金管局指,為數四千二百六十四億美元的外匯儲備資產總額,相當於香港流通貨幣約七倍,或港元貨幣供應M3約百分之四十六。

香港政府長期為守財奴,而今次的東大嶼帶來一個極佳的基建投資機會,能讓香港的儲備用得其所,而投資基建永遠是最物所值的開支,對本港長遠的經濟增長有正面幫助。政務司司長張建宗近日撰寫網誌談及本港基建,預計未來五年,香港每年的整體建造工程量會維持在二千五百億元至三千億元的高水平,未來十年,政府在基建的總投資將超過一萬億元,以「前人種樹,後人乘涼」的方式,長遠全面提升香港的長遠競爭力和推動經濟發展。他坦言,每個年代的大型基建項目均是配合當時的社會發展和需要,政府投資基建項目,有時被批評為「大白象」工程,當中包括港鐵(00066)在本港營運十條鐵路路線及機場快線、赤鱲角機場以及青馬大橋等。

第三個核心商業區

東大嶼的目標是成為繼港島中區及東九龍之後,香港第三個核心商業區,東大嶼都會將可以與港珠澳大橋香港口岸人工島上的商業發展、機場北商業區、北大嶼山新市鎮的擴展計畫,以及在欣澳和小蠔灣填海建議等發展計畫,產生協同效應,促使大嶼山的發展更具規模,並提升香港在「大灣區」中的競爭力,長遠帶來極有成效的經濟回報。

政府的財政收入中,賣地收入佔很大部分,而東大嶼七成為公營房屋,意味三成土地有機會出售,能增加庫房收入。據政府統計數字,一七至一八財政年度總收入為六千一百二十四億元,當中百分之二十六點七是屬於地價收入,總數達一千六百三十六億元,除了有一千一百四十六億元來自賣地,亦有四百八十一億元來自換地及修改土地地契收入。除了較兩年前增加一點六八倍外,更創歷史新高,且連續兩年有逾千億元地價收入。預算案便預計,二○一八至一九財政年度地價收入亦達一千二百一十億元。

香港房屋供應不足,近數年令香港樓價飆升,令香港民怨升至頂點,而穩定樓價是近兩屆政府的施政大前提,增加土地供應可令房價回穩,亦能減少社會問題及磨擦。政府早前提供的數字,在一六至一七財政年度,在賣地計畫下推出二十一幅住宅用地,可供興建約一萬四千五百個單位。同年度整體私人房屋土地供應估計可供興建約一萬九千七百八十個單位,連續三年超標。

進取賣地難以持續

不過,進取的賣地政策難以持續,一七至一八年度,政府官地只賣得九幅地,涉及可供興建單位不足六千伙,雖然再加港鐵上蓋、私人房屋供應等,上一個財政年度可供應單位亦只有一萬五千至一萬七千伙。今個財年就更為慘淡,現時政府只賣出三幅住宅地,第三季只能賣四幅,分別位於大嶼山、大埔及啟德,連同私人重建發展項目,下季合共可提供約三千二百六十伙。

總結今年首三季財政年度,連同「一鐵一局」及私人重建發展項目一併計算在內,合共可提供約九千八百四十伙私人住宅供應,僅及一八至一九年度私人房屋土地供應目標一萬八千伙的百分之五十五。若要令房屋供應達標,政府必須找到新的土地,所以填海實在是刻不容緩。

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