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林筱魯:土改


以農立國的中國,「有土斯有財」已是根深蒂固的觀念。縱使《禮記·大學》的原文本意是德為本,財為末,但歷代社會都難以脫離本末倒置的窠臼。而農耕一事,有土方能有産,多產者自可囤積居奇,而無產者則難免勞勞終日。

人心不穩,自會思變;變而不通,則生動亂。用今天的語言,動亂的根本往往是社會資源分配不均。而如何分配社會資源,則得依一時一地的政權體制和賦稅制度。

回看中國歷史,封建制度下的君權是集合社會資源的不二法門,徵集的形式離不開地稅和丁徭,亦即以土地產出或面積計算歸公的應徵貨額,與及按人頭徵服役務。徵募的目的,在供養王室貴胄以外,則多用於軍事、水利,與及賑災扶貧等事。及至工業革命以後的近代政府,傳統上以地量產的方式已不合時宜,賦稅則成為政府通過提供種種社會福利和服務,重新分配資源的基本手段。可是,工業生產與城市化並未能將天下寒士所重的居住和經濟建設需求,脫離土地制度的牽繫,「有土斯有財」的信念跟情況並未改變。

歷代土改 成政經核心問題
大批政府官員、執達吏和警察,在新界某村的菜田土地權屬,從來都是社會、政治、經濟的綜合核心問題。由西周時期所謂「溥天之下,莫非王土;率土之濱,莫非王臣」的井田制和分封制度;至秦代頒發「使黔首自食田」的法令,進行全國性的土地登記,確認土地私有權;又至唐代以「均田法」限制土地兼併;再至宋代的「兩稅法」和明代的「一條鞭法」,又或清代的「攤丁入畝」,無不在促進經社會經濟發展,釋放國民生產力和阻止富胄囤地積財的矛盾中反覆循環。但不論何時,中國封建社會的土地私有制度,從來都是在君權支配下的土地私有制度。

民國時期的紊亂狀態,根本談不上任何具體的土地制度。而遠在全面執政之前,中國共產黨的土地改革倡議和行動,早已鬧得沸沸揚揚。1950年中華人民公和國政府通過《中華人民共和國土地改革法》,其第一條規定,廢除地主階級封建剝削的土地所有制,亦即是土地歸公,重新分配。

法理角度 政府成大地主
香港這蕞爾小城,在英治時期脫離了中國的土地管理系統。歷史背景使然,新界跟香港和九龍有明顯區別,但不論如何,除極特殊的兩片土地外,所謂私有產權,亦只是由政府所批出地契中特定年期間的使用權而已,而非永久擁有的真正法定產權。在法理角度,香港只有政府這一個地主,其他業權擁有者只是租客。

在這背景下,坊間提出要處理發展商的土地囤積兼併問題,若非為吸引目光的政治動作,便只是針對未被開發的土地使用問題;這既非撼動所謂私有產權,亦不會產生任何立桿見影的資源分配效果,而只是嘗試讓政府擁有土地供應的絕對控制權。
在進一步分析前,先看看簡單數據。根據流傳的資料,主要發展商持有約10平方公里的土地,而在原居民手上的祖堂地則約有2.5平方公里。撇除了郊野公園及自然保育區,全港未發展土地仍有三百平方公里左右,相信絕大部份是政府擁有。

按這思路,我們必須問,不夠可供即時發展用地,是土地權屬的問題,還是其它因素使然?是政府政策出錯,還是政治力量阻撓?
面對公共政策問題,若是斷症錯誤,就算重手施藥,病況只會加深!促速解決用地不足的問題,無疑需要改革土地利用制度,但單單聚焦於權屬問題,恐怕是捨本逐末。

林筱魯「資深規劃師」
林筱魯「資深規劃師」

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