時事熱話
企業策略・商事動態・大中華時事・專題・本港時事・環球時事

終極辣招 鏟除高地價政策


即使加強版的東大嶼都會計畫居住人口可增至一百一十萬,但長遠而言,大規模填海才可穩定供應。

為應對樓價高企問題,政府積極開拓土地,特首林鄭月娥更成立土地供應專責小組,研究增加土地辦法,過去幾個月已在各區進行諮詢,並接近尾聲。金管局前總裁任志剛在諮詢完結前,突然大談對土地供應的看法,並提出四個建議,包括將財政盈餘成立「特殊目的」公司,直接負責土地開發和供應;以及將大規模填海定為長期項目等。

事實上,政府的高地價政策一直為人詬病,近幾年因地價急升,賣地收入更成為政府的主要收入來源,市民無形中交了重稅。可是,若透過大規模填海增加土地,又被社會一些人士反對,指成本高昂。其實相對收回農地等方案,填海成本更低,一旦政府可掌握土地供應,做到「有求必應」的話,便能有效左右土地價格,高樓價問題便可迎刃而解。

行政會議成員、金管局前總裁任志剛於八月二十八日以《土地政策》為題發表網誌,指目前住宅用地供應嚴重短缺,私人樓價升至一般市民無法負擔的水平,而政府作為「獨市」的土地供應者,以及保護公眾利益者,應以提供住宅用地以滿足需求作為政策目標,若要改變市場普遍對住宅價格「只升不跌」的預期,政府有必要採用大刀闊斧的方式,大幅度增加住宅用地。

他認為,香港的賣地收入非常可觀,令公共財政錄得龐大的盈餘,從宏觀經濟角度而言,龐大的盈餘只會拖經濟發展的後腿,因為目前政府的巨額財政盈餘均存放在外匯基金,當中的用途主要是投資外國資產,如美國國庫債券等,這個做法不符合利益。再者,政府的賣地收入,某程度上是一種「稅收」的表現,因這都是由在私人市場以天價租樓或買樓的一般市民所繳付,有違政府的房屋政策立場。

注資「特殊目的」公司

擁有如此龐大的盈餘,任志剛認為,應更好地在香港運用,為市民提供服務。他建議可將財政盈餘以資本方式,注資至一間「特殊目的」公司(Special Purpose Vehicle SPV),而該公司獲明確授權負責香港的土地開發及供應,以落實政府土地供應政策的目標,並且要做到足以將「供不應求」變成「有求必應」,同時要長期維持這個狀況,才可以改變市場普遍預期樓價「只升不跌」的預期。

在價格上,若住宅用地的市價高於開發這類土地的平均成本,政府便要增加供應,這樣做才可有助消除外界以為政府刻意推行的高地價政策,控制住宅用地供應以作牟利,犧牲市民住屋需要。另外,他認為丟空土地而不作發展有違公眾利益,政府要透過罰則措施,阻止囤積居奇。

至於要如何增加土地供應,他不諱言大規模填海是解決香港土地供應不足,且必須要做的長期項目,他又擔心東大嶼都會計畫是否足夠,應否也考慮包括吐露港,以建立一個能夠長遠解決香港未來數十年土地短缺問題的戰略性土地儲備;短中期的大刀闊斧措施,則包括重新規畫農地和部分郊野公園用地。

任志剛倡議成立一間「特殊目的」公司,專注香港的土地開發及供應。

對於任志剛的建議,中大經濟學系副教授莊太量指出,估計是為特首施政報告「吹吹風」,歸納其四招心法是「政府做大業主」,無論是大量增建公營房屋或與私人發展商合作,目標是務求樓價變便宜,惠及公眾。

土地收入年逾千億

正如任志剛所言,政府擁有增加土地供應的能力,在供應土地時,需要從公眾利益角度出發,假如在土地市場出現供不應求、價格上升的問題,是責無旁貸的。然而,近年樓價高企,正正讓不少人懷疑政府根本刻意推行高地價來牟利。

的確,從本港近年的財政收入看,這種嫌疑著實難以洗得清。據政府統計數字,本港二○一七至一八年的財政總收入為六千一百二十四億元,當中百分之二十六點七是屬於地價收入,總數達一千六百三十六億元,除了有一千一百四十六億元來自賣地,亦有四百八十一億元來自換地及修改土地地契收入。除了較兩年前增加一點六八倍外,更創歷史新高,且連續兩年有逾千億元地價收入。

預算案預計,二○一八至二○一九財政年度地價收入亦達一千二百一十億元,事實上,今年土地招標中,將有多幅優質市區土地推出市場,其中包括高鐵九龍站上蓋,更肯定會成為「地王」,並會為特區政府帶來巨額的收入。

其實政府如真的以高地價方式去賺錢的話,對市民來說並不公平,因為高地價政策本身就是一種「隱藏稅」(hidden tax)。原因是政府採用高地價政策下,租金和樓價會不斷攀升,令各行各業成本及居住租金增加,結果市民要面對昂貴的生活成本。即使稅率低,但仍要承擔高昂生活成本,變相等同向香港巿民徵收土地稅。

隱含稅率百分之三

由於二○一九至二○年所估計的土地收入預算,是以過往十年地價收入佔本地生產總值(GDP)的平均水平(即佔GDP約百分之三點六)來計算,亦即是說,只要政府在來年賣地賺多百分之三點六的GDP,就等於向香港巿民的收入額外徵收百分之三點六稅項。以香港現時打工仔的標準稅率百分之十五計,不計其他政府徵稅,只計入這種隱含的土地稅,就已讓港人的平均稅率隨時增加到百分之十八。

特首林鄭月娥已多次表示,要靠「填海」才可有效解決土地不足的問題。

要有豐厚而穩定的財政收入不一定要犧牲市民利益,就像鄰近的新加坡,跟香港一樣地少人多,但當地穩定的財政收入並不是建基於出售土地上。以二○一七年的財年來看,當地經常性收入達到七百五十一億坡元(約四千三百二十七億港元)。當中頭四大主要收入為:企業所得稅,佔百分之十九點一;個人所得稅,佔百分之十四點三;消費稅,佔百分之十四點二;以及其他稅項,佔百分之八點二。

反而土地收入在這個財政報告中無影無蹤,這當然不代表新加坡沒有土地收入,只是新加坡把波動性較大的收入包括土地收入,納入另一個賬目內(新加坡並不公開該賬目),確保每年預算不受市場波動過分影響。

根據新加坡政府網站所說,新加坡的賣地收入不包括在財政賬目中以作政府開支之用,是為了避免隨便賣出土地以應付開支,確保政府可以規畫出穩健而長遠的財政預算。不過,新加坡人民其實仍可以受惠於賣地的收益,因為當地賣地收入會放入積累的儲備中,由當地主權基金用作投資,每年會把一半淨投資回報放入財政預算案中,用作開支。

外匯基金回報欠佳

香港不妨參考有關的做法,一來可擺脫對土地收入的依靠,二來亦可以投資的形式增加收入。而且所打造的基金內容不只包括土地收益,亦可以把外匯基金的資源投放入去。反正現時外匯基金的表現長期跑輸大市,如二○一七年,受惠環球資產市場向好,外匯基金賺了二千五百二十億元,創下新高,但期內投資回報率僅錄得百分之七點一,遠遜於強積金同期的百分之十九點八七的整體回報。

至於在增加土地供應問題上,特首林鄭月娥已多次表示,要靠「填海」才可有效解決土地不足的問題。雖說填海過程需時可長達十至二十年,未能即時解決土地短缺問題,可是目前仍不規畫,實行「拖字訣」的話,土地不足問題只會愈來愈嚴重,而且若然落實填海計畫,在供應增加的預期下,對於緩降樓價亦有一定作用。

如早前團結香港基金發表的「強化東大嶼都會」計畫研究報告,便建議將政府於二○一六年的《香港二○三○+》報告中提出「東大嶼都會」計畫中,以增一千公頃土地,容納約四十至七十萬人口居住的建議,大增填海面積至二千二百公頃,居住人口更可增至一百一十萬。基金總幹事鄭李錦芬表示,這個加強版可完全釋放填海的潛力。

政府採用高地價政策,租金和樓價會不斷攀升,市民無形中付出土地稅。

填海成本相對較低

基金主席、前特首董建華直言,單靠東拼西湊不能解決土地短缺,應從整體經濟定位、地區競爭、工程可行性和社會需要考慮。在維港外開闢足夠土地,大規模填海是唯一可扭轉乾坤的方案。

然而,一提到填海,總會觸動到一些環保人士的神經,可是在成本效益上考慮,填海亦是無可避免的選擇。有環保團體計算年前政府的東大嶼填海成本或高達四千六百億元,如今基金提出的加強版造地面積比政府方案超出逾一倍,造價可能更貴。報告指出,按照專家推算,填海成本由九百六十九億至二千四百八十六億元,按今年一月價格估算,強化東大嶼都會計畫的填海成本約為每呎一千三百六十港元,相對回收棕地或是農地而言,填海成本不算貴。

截至今年四月一日,收回農地的特惠補償標準為每呎三百一十二至一千二百四十八元,視乎地點而定。根據慣常做法,政府還需要為農作物和其他損失多付百分之二十五的補貼,令補償達到每呎三百九十元至一千五百六十元。為收回土地以作新市鎮發展用途,補償金額可能較高,可達每呎一千二百四十八至一千五百六十元,可見填海的成本相對地較低。

有人又會質疑,填海的成本不是便宜太多,又會破生態。資料顯示,現在全港棕地面積有一千三百公頃,可是這些棕地的位置卻是零零散散,分布於新界各區各處,面積大小不一,以尚未規畫發展的棕地有約有七百六十公頃。但不要以為發展棕地是沒有成本,政府必須首先在其他地方,預留相同土地,安置現有棕地作業人士的實際需要。若果棕地屬於私人擁有的話,即使政府是發展公營房屋,也都要賠償,且是天文數字;若在新發展區以外,政府強行動用「收回土地條例」的話,亦必然引起私人業權人士反對,一旦發展商提出司法覆核,訴訟連場,最後必定拖慢發展。

最重要的是,填海除有效大幅增加土地外,還可避免任何涉及土地權益的爭議,正如團結基金所指,現在開展填海研究的話,最快十一年已可讓居民入住,而且,填海所得的大片土地,更容許無窮的發展彈性與自由度,既可打造為適合新時代的智慧城市,亦可充分將土地使用效益最大化。

Related Articles