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【土地問題】閒置土地初探


撰文:林筱魯(資深規劃師,古物諮詢委員會主席)

 

土地供應問題長期纏擾香港,特區政府近日亦成立了專責推動尋求社會共識的諮詢組織,以求突破。形形式式的論調之中,政府未有善用手上的閒置土地,與及批地續租政策存在不公義情況,可說是反對政府開發新土地的主打課題之一。

政府在2012年時向外公布,全港約有近4,000公頃未經批租或撥用的官地,扣除道路、斜坡等不適合發展地皮,仍有2,347公頃土地,其中約392公頃劃作住宅發展用途、933公頃作鄉村式發展、173公頃作工商業用地、384公頃作各類公眾設施用途,餘下的作休憩空間。但這些所謂閒置土地,並不包括已批出的政府土地。

坊間就此的討論牽涉兩個不同焦點:

政府以象徵式地價批地予非牟利團體發展體育康樂設施的政策是否過於寬鬆,以至應否收回某些土地作發展房屋之用;

政府批出短期租約予一些棕地或私人休閒用途,在政策和執行上的一系列問題。

短期租約土地惹爭議

據政府最新的資料顯示,批出的私人遊樂場地契約總共66宗。受惠的團體包括社福機構、制服團體、公務員團體,及其他康樂及體育組織或會所。而當中較具爭議性的私人體育會所佔地則逾四百公頃。短期租約方面,共批出5,300宗,涉及2,450公頃土地;而以臨時政府撥地方式批出的個案共有295宗,涉及3,015公頃土地。這些土地的用途包括機場第三條跑道的施工區、各類基建工程所需的臨時用地、停車場、露天倉儲及廢棄物回收用地,及近日引起不少關注的私人康樂休閒用途(花園、游泳池及網球場等)。

坊間批評者的指向主要有幾個重點:既然仍有那麼多閒置或未盡其用的土地,就算有發展需要,也好應先利用這些地;政府容忍各類「富豪用地」繼續存在,但要拆遷寮屋和畜牲農地,極不公義;政府批地及續租事務上的透明度不足,既是黑箱作業,亦易招利益輸送之嫌。

政府的典型回應是土地批租和續約的行政措施和程序一直行之有效,既有不同部門參與決定土地是否有更合適用途,也有專業人員評估土地租值,更有足夠的內部監管;亦正在全面檢討批予非牟利機構的康樂體育用地的相關政策,過程中亦已在契約中加入條款要求相關機構按條件開放予公眾使用。

政府的回應肯定未能滿足批評。在公民社會中處理這類問題的第一步必然是盡量公開資料,希望政府能儘快進行。然而土地批租的決策過程並非簡單數字或圖象可以交代,牽涉專業判斷的日常行政工作亦不可能容許七咀八舌式的公民參與,重點在於社會大眾是否掌握和理解箇中原則;至於批評是否屬於政治操作則並非本文的焦點。

現時坊間的批評主要立足在制度公平及「階級公義」的問題上,那我們必須提出兩個基本問題:

一:針對非牟利團體康體用地的問題,是否指向某些特定運動?抑或是指向使用團體的「群眾基礎」?

二:公平或者「階級公義」是否完全凌駕城市規劃、設計及成本效益的考量。

 

公平使用為準則 地盡其用

若然土地利用必須以不同階層間的「絶對公平使用」為最高指導原則,那我們在理論層面便不應容許任何針對市場差異化的城市建設。簡言之,政府負擔起一切建設和具體使用分配便最理想。但筆者並不相信社會大眾真的希望將土地規劃及行政推向這方向;同樣,筆者亦不相信社會大眾是要徹底消滅高爾夫球、木球或者草地滾球這類往往被標籤成富豪玩意的運動;又或者政府審計署某天查証相關部門拒絕某些申請租用政府土地作私人用途的個案,容許相關土地長期荒棄而無助庫房收益時,社會大眾和輿論不會譴責。

至於甚麼是地盡其用,相信大多數人也不會接受,相對不及三百平方公里的已發展地區,住了七百多萬人,每年接待逾5,600多萬遊客,而佔地443平方公里的郊野公園,每年「只有」1,300多萬使用人次,是使用量低的說法。一個城市必須具備不同功能,容納差異,能為不同能力和階層的人提供不同選擇,理應是基本要求。推動土地供應來源的優次時,希望大家能夠就著客觀準則作討論,而某些論點必須釐清方能真正推動改革,言語不清的泥漿摔角論述並無意義。

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